于是，此后的鄂尔泰官运日渐亨通。雍正皇帝继位以后的1723年春，他被任命为云南乡试副主考；1723年夏，被越级提升为江苏布政使，成为地方大员。1725年又晋升为广西巡抚。在赴任途中，雍正皇帝觉得他仍可大用，改封为云南巡抚，管理云贵总督事，而名义上的云贵总督杨名时却只管理云南巡抚事。所以，鄂尔奉在西南开始官职虽为巡抚，而实际上行使着总督的职权。

　　正是在云贵总督任上，鄂尔泰做出了他一生中最值得称耀的事：改土归流。

　　4土司制度的危害

　　云南、贵州、广西以及同它们临近的湖南、湖北、四川等地都居住着许多少数民族，生活习俗各异，各据一方，各自为政。这些地区经济上非常落后，与中央政府的关系也很疏远。长期以来，中央政府对他们的管理实行的是土司制度。

　　土司制度是元明清封建王朝在部分少数民族地区授予各族首领世袭官职，以统治原有地区和人民的一种政治制度。土司管辖该地属民，他们的承继行世袭法，然需中央政府批准；土司在内部自行征纳赋役，仅向中央进贡少许银物；土司自定成文的或（和）不成文的法令，对属民生杀予夺，中央政府概不过问，在这里实现的是土司的意志，而不是中央的政策。还有一些少数民族，连中央政府承认的土司也没有，只受该族头人的统治（即土舍制），但他们往往受邻近的土司控制。

　　土司、土舍都是割据者，只是实力大小有所不同，而中央要加强对他们辖区的统治，这就形成了土司、土舍与中央之间不可调和的矛盾。在明朝时，土司还发动过对中央的战争，清朝虽无这种事，但是土司、土舍到邻近州县抢劫、屠杀汉民的事却屡有发生，于是出现了双重矛盾：一是土司属民与汉民对立，土司属民往往成群结伙骚扰汉民，有的在夜间乘人不备，焚屋屠戮；二则他们又害怕汉民，一离开村寨，就怕被汉人追杀。土民、汉民问题从根本上说还是土司制度造成的。到雍正皇帝统治时期，由于弊端的积累，暴露得就更清楚了。

　　土司、土舍和头人对属民任情役使，赋税是一年四小派，三年一大派，小派计钱，大派计两。他们掠夺得比向中央上贡的要多很多倍。如云南镇沅土知府刀瀚，于雍正初年起每年向朝廷进贡银36两、米100石，而向土民征收的银子高达2348两、米1212石，强征的比上贡的多几十倍。

　　再者，土司恣意虐杀属民，对犯其法而被杀害者的家属，要征24两、60两不等的银子，还名之曰"垫刀银"，实乃凶恶至极、惨无人道。属民们对土司无官民之礼，而有万世奴仆之势，子女财帛总非本人自有，他们的一切包括生命都是土司的。

　　还有，土司之间的战争，常年不断，世代为仇。如广西隆州古隆地方土司王尚氏等，与贵州普安州地方的土司阿九等争夺歪染、乌舍、坝犁、鲁磉等寨，常年刀光剑影。1724年时上告官府，因事涉两省，地方官互相推诿，到1726年还没有得到审理解决。湖南永顺地方的诸土舍，也是如此相互仇杀，经年不断。

　　这些情况自然严重地妨害了国家的统一，造成政府与土司分立的局面，土司所属之地成为国中之国；而且由于土司制的奴隶性质，严重影响和制约了社会的进步，使这些地区长期得不到足够的开发，始终是蛮夷烟瘴之地；同时，土司制不但危害本地的安定，也破坏汉民和少数民族的交流与合作，使他们彼此仇视，是民族矛盾的制造者之一，对民族大融合造成了极为不利的影响。

　　5鄂尔泰上书首倡"改土归流"

　　对土司制度造成的这些危害，清初诸帝都了然于胸，他们深知改土归流的必要性。之所以迟迟不对土司制度大肆开刀，不仅在于土司制已经存在了一千多年，而且土司们的势力也十分强大。因此要革除土司制，必须具备两个现实条件：一是土司制引起本族人和汉人的公愤，自觉反抗，方可借机削弱；二是朝廷力量足够强大，使土司不敢作乱，即使作乱也可一举荡平。


  

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